□ 本文发布于
2001-04-05 16:47:39
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还权于民 各负其责 ——实施竣工验收备案制度的几个问题探讨
哲 坚
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2000年1月30日，国务院颁发了《建设工程质量管理条例》，规定我国建设工程实行竣工验收备案制度，同年４月７日，建设部颁发了第７８号部长令《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》。根据部署，我国各省市从今年1月1日起，工程质量监督开始了从“质量等级核验制”向“竣工验收备案制”的制度改革。为什么要这样做？怎么做？质量会否由此下降？本文试从三个方面给予阐述。
一、为什么要实行建设工程竣工验收备案制度？
１、国家法律、法规的强制性规定。
我国《合同法》第２７９条规定：建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书，国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。建设工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
国务院颁发的《建设工程质量管理条例》第４９条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”第５６条还规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处２０万元以上５０万元以下的罚款： （八）未按照国家规定将竣工验收报告，有关认可文件或者准许使用文件报送备案的”。由此可见，建设工程竣工验收备案制度不是某一部门的决定，而是国家法律、法规的强制性规定。
２、明确工程建设参与各方的质量责任，正确界定政府工程质量监督责任。
建设单位应对建设工程质量全面负责，在工程建设全过程中，工程建设参与各方应按各自分工范围，分别承担质量责任，即：谁施工，谁负责；谁设计，谁负责；谁监理，谁负责；谁建设，谁负责。
政府建设行政主管部门及其委托的质量监督机构不是工程建设参与方，不是工程质量的责任主体单位，不承担实物质量责任。政府建设行政主管部门应承担监督管理责任，质量监督机构应承担监督工作质量责任。
３、适应社会主义市场经济发展需要。
全国质量监督机构始成立于1984年，带有浓厚的计划经济痕迹，当时所确定的“质量等级检验制度”，已经越来越不适应社会主义市场经济的发展。政府及其委托的质量监督机构，应从计划经济时的运动员（守门员），转变为市场经济时的裁判员。政府的职责是制定和颁发“游戏规则”，质量监督机构的职责是监督比赛，发现违规现象，出示“黄牌”警告和处罚。适应社会主义市场经济发展需要，对建设工程质量监督的方法由设路障转变为设路标，由直接监督转变为间接监督；由微观监督转变为宏观监督；由阶段性监督转变为全过程监督。
４、“还权于民”的指导思想。
在我国任何一个产品的“合格证”，都是由生产签发的，为什么对于特殊产品的建筑工程，其“合格证”却是由受政府委托的质量监督机构签发？
这是由于在当时的特定的历史背景决定的。在八十年代初期，建设工程质量形势严峻，据统计全国平均每四天倒一栋房；在工程建设领域国家的法律和法规是很大的空白点；作为第三方质量控制的监理单位还没有出现，不少建设单位没有工程建设技术人员，工程质量全部由施工企业说了算，豆腐渣工程也评定为“优良”；施工企业满足于完成任务指标，没有市场竞争的强烈的质量意识。因此，19８４年国家决定，由代表政府的质量监督机构核定竣工工程质量等级，把好竣工交付使用关。在当时特定情况下，质量等级核验制度是完全必要的。但在社会主义市场经济发展的今天，已经到了“还权于民”的时候，国家法律、法规已经建立，第三方质量控制监理单位已发育成熟，施工企业市场意识、技术素质、管理能力、质量意识已明显提高，政府应将原来就属于企业的、工程建设参与各方的质量等级核定权，即“合格证”签发权归还于企业，同时也将质量责任还给企业。
５、恢复企业自己的质量否决权，建立健全企业内部质量控制体系。
由于原来质量等级由质量监督机构核定，企业实际上已失去了质量否决权，长期以来企业逐渐形成依赖质监机构的心态，企业内部质量检查与管理人员明显减少。质量监督机构一方面在从事本来应是企业内部质量检查人员从事的质量等级评定工作，另一方面，质监机构事实上又不可能完全代替企业的质量检查管理部门。因此，企业内部质量控制体制失控，是造成质量事故和出现质量问题的原因。竣工验收备案制度的实施，重新确定了企业的质量否决权，迫使企业建立健全质量控制与质量保证体系。
二、政府工程质量监督机构监督机制怎样改革？
１、质量监督机构性质。
质量监督机构是受政府委托，代表政府对建设工程质量实施强制性检查，执法监督的独立法人单位。
２、质量监督人员资格要求。
质量监督工程师应具有土木工程类专业大学本科以上学历，从事建设工程设计、施工、质量管理等工作８年以上，具有高级专业技术职称任职资格或者获得中级专业技术职称任职资质６年以上，熟练掌握国家有关法律、法规和工程建设强制性标准，有较强的组织和协调能力。
质量监督机构内质量监督工程师应占总人数的７５％。 ３、质量监督模式改革。
（１）质量监督的内容：将从原来仅对实物质量和质量保证资料的监督，拓展到工程建设参与各方的质量行为和质量责任制的履行及施工现场质量保证体系的监督。
（２）质量监督的方法：将从原来被动的事先通知质量核验，转变为主动的、事先不通知的巡回监督抽查。
（３）质量监督的重点：将原来的“三步到位”核验，转变为重点确保地基基础、主体结构安全。因此，在地基基础、主体结构施工阶段，每个月应不少于一次监督抽查。地基与基础，主体结构分部各不少于一次钢筋工程抽查。
（４）质量监督的要求；从原来注重外观质量，向内在结构质量延伸。注重每次监督抽查中施工作业面、操作层的质量过程控制。
（５）质量监督的标准：从原来注重施工完毕的“质量检验评定标准”，转变为注重施工过程中“强制性标准”的实施。
（６）质量监督的手段：从原来简单的眼睛看、耳杂听、小榔头敲、用手摸的观感检查，转变为运用现代化科学的检测仪器设备（如砼非破损检测，钢筋扫描仪等），强化结构安全的检查，使质量监督结果更具有科学性、权威性和公正性。
（７）质量监督的程序：对建设工程的质量评定验收，应按照企业自评、设计认可、监理核定、业主验收、政府监督、用户评价的程序进行。
（８）质量监督的结果：质量监督机构对工程监督完毕后，不再签发单位工程质量综合评定表，而是由质量监督工程师在建设工程建设单位组织竣工完毕后5天之内写出质量监督报告，上报建设行政主管部门的备案部门。并对该工程的地基与基础，主体结构安全写出监督意见，对该工程能否实施备案提出结论。
４、建设工程质量问题监督措施。
（１）质量问题整改通知单：对于在质量监督检查中发现的质量问题，质量监督机构应签发“质量问题整改通知单”，责成责任单位限期整改。整改完毕，应有书面整改报告，并经有关方面签字认可。
（２）局部停工指令单：对于在质量监督检查中发现的严重质量问题和结构安全隐患，质量监督机构签发“局部停工指令单”，责成责任单位局部停工整改。整改完毕，由质量机构进行复查。
（３）行政处罚：质量监督机构在质量监督检查中，发现工程建设参与各方有违反国家法律、法规，严重违反国家强制性标准的行为，应及时上报建设行政主管部门，实施：警告、全面停工、经济罚款、资质处理等行政处罚。
５、建设工程质量监督检查制度。
（１）质量公告制度：质量监督机构应将质量监督检查结果，在一定区域范围内，进行通报表扬与通报批评；充分运用新闻媒体，在一时间范围内，表彰优质工程及其参与各方，曝光差劣工程以及责任方；全年应对企业的质量业绩进行考核，列出排名榜。
（２）质量大检查（专项检查）制度：质量监督机构应对工程质量进行专项治理，组织不同专业的不同类型的质量大检查，并对检查结果及时公布，扬优治劣。
（３）严肃处理工程质量事故制度：对工程质量事故应按照“三不放过”的原则，严肃处理，非但要处理事故责任单位，而且更要处理事故责任人员，使质量责任警钟长鸣。 （４）严肃查处劣质工程制度：质量监督机构应采用随机抽查的方式，不定期的对区域范围内的建设工程组织事先不通知的巡回抽查，发现劣质工程，严肃查处，一查到底，决不手软，净化建设市场。
（５）工程质量现场会制度：质量监督机构应善于抓住正反两方面的典型并运用质量现场会制度，抓两头，带中间。不断总结、推广保证质量的新举措，及时治理质量低劣典型，通过劣质工程现场会，起到警示作用。
（６）工程评优推荐制度：质量监督机构应对协会组织的各类优质工程评选进行预先检查，对不符合要求者，不予推荐。
（７）质量等级争议裁决制度：质量监督机构不再核定质量等级，由建设单位组织竣工验收后，工程建设参与各方可能会产生对质量等级不同看法，发生争议，质量监督机构应对此按照国家标准进行裁决。
三、竣工验收备案制度是否会导致工程质量下降？
竣工验收备案制度实施以后，质量监督机构不再核定质量等级，由建设单位组织竣工验收，不少同志担忧工程质量会出现下降趋势。我们认为并非如此，因为和八十年代初期相比，情况已经发生很大变化。
１、建设工程法律、法规基本健全。
经过几十年努力，我国在工程建设领域里的法律、法规已基本健全。《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和一些地方性法规等先后出台，弥补了无法可依的状况。而且，各方质量责任明确，处罚规定详细。
２、第三方质量控制监理单位已发育成熟。
作为工程建设领域第三方质量控制监理单位，已经完成从无到有，从小到大，从弱到强的发展阶段，绝大部分工程都已实施监理。施工过程质量控制已成为监理单位的重要工作。
３、在工程质量监督与管理上，政府已经颁发了一整套完整的规范性文件和标准、制度、规定。
在工程建设各个阶段、各个环节，围绕质量监督与管理，建设行政主管部门已颁发了一系列文件规定。如商品砼浇捣制度、总工程师签字制度、见证取样制度、标准养护室制度、砼浇灌令制度等。国家强制性标准越来越成为约束企业施工行为的指南。
４、企业的整体素质不断提高，质量意识日益增强。
经过改革开放后大建设的锻炼，企业的管理素质、技术素质、人员素质和整体素质均迅猛提高。市场经济的发展，逼迫企业不得不走质量精品之路。“今天的质量，明天的市场”，“今天工作不努力，明天努力找工作”观念已深入人心。
５、企业内部质量管理和质量保证体系已经建立，并正常运行。
据质量体系审核中心报告，目前绝大多数一、二级施工企业已经通过ＩＳＯ９０００质量管理和质量保证体系认证，并获得认证证书，企业内部质量保证体系已正常运行。众多三、四级企业也已经加入了ＩＳＯ９０００贯标认证的范围，企业内部质量保证能力大为提高。
６、政府工程质量强制性监督并没有取消。
实行建设工程竣工验收备案制度,并没有取消政府工程质量强制性监督，仅是监督方式方法的改革，机制和模式的改革。政府将监督重点放在地基基础、主体结构安全方面，采用了事先不通知的随机抽查、巡回抽查制度，强化了政府监督的力度。
７、工程建设参与各方自我评定质量等级，落实了质量责任制。
企业自评、设计认可、监理核定、业主验收，明确了工程建设参与各方的质量责任，不少建设单位在组织竣工验收时更严格、更全面。原来质量监督机构按标准是１０％抽查，不少建设单位现在实行１００％检查，所有质量问题都必须整改完毕。
８、已实行竣工验收备案制度的地区，并没有出现质量下降情况。
从全国实施竣工验收备案制度比较早的省市情况来看，工程质量稳定，各方责任明确，未出现质量下降。
市场经济是法制经济，是信誉经济。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，法律、法规的进一步健全，企业视质量信誉为生命的氛围进一步形成；在工程建设参与各方质量责任进一步明确和落实的基础上，加之政府强有力的监督执法，我国建设工程质量必将稳定前进，提高到一个新的制高点。
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